Hefur stjórnarskrárnefnd lesið tillögur sínar?

Fyrir nokkru voru lagðar fram hugmyndir og tillögur stjórnarskrárnefndar um breytingar á stjórnarskrá Íslands. Ekki verður séð að sérstakar ástæður liggi til þess að gera þessar breytingar nú, nema ef vera skyldi hugmyndir sem komið hafa upp um að einstakir nefndarmenn hyggist reisa sér óbrotgjarnan minnisvarða. Að vísu virðist á kynningu á hugmyndum í fjölmiðlum helzt mega kenna þessa útgáfu af stjórnarskránni við dr. Gunnar (G. Schram, starfsmann nefndarinnar), en samt væri slíkt álíka fráleitt og að íslenzkukennari eignaði sér ritgerð, sem hann hefði leiðrétt fyrir nemanda sinn. Margar breytingar horfa til bóta þótt smávægilegar séu, en hinar vega þó þyngra, sem gefa verður betri gaum. Hortitti og rökleysur má víða sjá í tillögum nefndarinnar. Menn verða að athuga sinn gang afar vel, þegar hróflað er við svo mikilvægu skjali sem stjórnarskráin er. Sízt af öllu má taka ákveðnar greinar sem sjálfsagðan hlut, jafnvel þótt forsætisráðherra hafi slegið þeim þannig fram í áramótaávarpi sínu. Stjórnarskráin er grundvallarlög ríkisins og engan þátt hennar má samþykkja nema að vandlega yfirlögðu ráði, þar með taldar greinar um kjördæmaskipan og fjölda þingmanna.

Grundvallaratriði stjórnarfarsins eða Stalín hafði líka fyrirmyndar stjórnarskrá

Í fyrstu grein tillagna nefndarinnar segir að grundvallaratriði stjórnskipunar landsins séu lýðræði, þingræði og jafnrétti. Þetta eru falleg orð, en sem slík eru þau ekkert nema orðin tóm. Lýðræði hefur aldrei ríkt á Íslandi nema sem fulltrúalýðræði, þ.e. fólk kýs sér stjórnendur öðru hvoru, en þeir eiga svo að stjórna samkvæmt eigin sannfæringu. Að vísu verður ekki annað séð en að margir þingmenn hafi brotið núverandi stjórnarskrá í atkvæðagreiðslu um hvalveiðibann með því að láta undan þrýstingi erlends valds, gegn eigin sannfæringu, en það er blettur sem hvorki verður af þeim né Alþingi máður. Seinna í tillögum nefndarinnar er svo talað um þjóðaratkvæðagreiðslur, sem ekki séu bindandi. Hvers konar lýðræði er verið að tala um hér?

Á Íslandi hefur frá fyrstu árum þessarar aldar ríkt þingræði í raun með örfáum undantekningum. Ráðherrar hafa langflestir komið úr röðum þingmanna, þannig að þingmenn hafa haft bæði löggjafar- og framkvæmdavald. En athyglisverðasta tillagan um breytingar á stjórnarskránni og raunar sú eina sem er annað og meira en stílfæring á núverandi stjórnarskrá, stefnir hins vegar í allt aðra átt. Þingflokkur Bandalags jafnaðarmanna hefur lagt til að löggjafarvald og framkvæmdavald séu aðskilin og forsætisráðherra kosinn beinni kosningu. Hér er um verulega skerðingu á valdi þingsins að ræða og verður því alls ekki séð að þingræði í núverandi mynd sé svo sjálfgefið, að það beri að festa í stjórnarskrá.

Þriðji hornsteinn stjórnarfarsins er að sögn nefndarinnar jafnrétti. Margir hafa þegar bent á það, að í öllum þeim hugmyndum sem komið hafa frá Alþingi um kosningarétt og kjördæmaskipan er gert ráð fyrir misvægi kosningaréttar. Um réttmæti slíks verður ekki fjallað í þessari grein, en öll lög verða að vera sjálfum sér samkvæm. Það á auðvitað ekki síður við um stjórnarskrá en önnur lög, þannig að misvægi kosningaréttar og greinin um jafnrétti eiga ekki heima í sömu stjórnarskrá.

Um Gunnarana tvo, bráðabirgðalög og fleira

Fyrir nokkru var birt í Velvakanda bréf frá K. nokkrum. Hélt K. þessi því þar fram að þeir Jónas Pétursson og Árni Helgason, góðkunningjar Velvakanda, væru í raun og veru ekki annað en höfundarnöfn Gunnars Thoroddsens. Ekki verður með góðu móti séð, hvers vegna K. vildi þannig ráðast að þessum ágætismönnum, en Velvakandi leysti hins vegar snarlega úr öllum vafa um þessi mál með því að birta myndir af öllum þremur, Árna, Gunnari og Jónasi. Því rifja ég þetta upp, að þar til skýrsla stjórnarskrárnefndar kom út hafði ég talið, að Gunnar Thoroddsen forsætisráðherra væri einn og sami maður og Gunnar Thoroddsen formaður stjórnarskrárnefndar. Af lestri skýrslunnar sést þó að svo mun ekki vera, enda vandséð hvernig einn og sami maður gæti sinnt tveimur svo mikilvægum störfum samtímis þannig að nokkur mynd væri á. Sannast sagna virðist stjórnarskrárnefnd, og þá væntanlega líka formaður hennar, full fyrirlitningar á stjórnarháttum undanfarinna ára. Jafnvel er varla of djúpt í árinni tekið að segja að hún hafi „hleypt út hatri og heift“ á athöfnum stjórnarinnar svo notuð séu orð úr einu fjölmargra ágætisbréfa Árna frá Stykkishólmi. Má í því sambandi minna á að þegar tillögurnar voru lagðar fram þótti einum nefndarmanna tilhlýðilegt að rifja upp að stjórnarskrá Stalíns hefði verið til mikillar fyrirmyndar. Hverju barni er ljóst að ekki vakti fyrir þeim, er svo mælti, að líkja forseta vorum við félaga Stalín, heldur skeytinu beint annað.

Af einstökum atriðum ber að nefna að tímafrestur til þess að mynda ríkisstjórn skal í framtíðinni vera 8 vikur. Hefðu þessar reglur gilt árin 1979—1980 hefði núverandi ríkisstjórn aldrei verið mynduð. Frá síðari kjördegi 3. des. 1979 og þar til Gunnar Thoroddsen myndaði stjórn sína þann 8. febr. 1980 liðu 66 dagar eða um það bil 9½ vika. Stjórnarskrárnefnd virðist því með tillögu sinni vera að benda á, að utanþingsstjórn hefði þó orðið skárri en sú, er þá tók við stólum. Að vísu segir í tillögugreininni ekki berum orðum að forseta beri að skipa ríkisstjórn heldur segir hún orðrétt: „Hafi viðræður um stjórnarmyndun skv. 2. mgr. ekki leitt til myndunar nýrrar ríkisstjórnar innan 8 vikna, er forseta heimilt að skipa ríkisstjórn.“ Hér er að vísu nokkrar rúnir að ráða, því greinin segir ekki frá hverju þessar 8 vikur eru taldar. Sá skilningur að það sé frá kosningum er frá mér kominn, en alveg má hugsa sér aðra upphafspunkta, til dæmis frá því að viðræður hefjast. Menn gætu því neitað að talast við í langan tíma, en hefðu svo átta vikur frá því að mönnum þóknaðist að setjast til skrafs. Taka skal fram að 2. mgr. varpar engu ljósi á þetta. En látum það liggja milli hluta að forseti megi skipa ríkisstjórn eftir 8 vikur frá einhverjum óskilgreindum atburði. Segir greinin nokkuð samt? Ekkert stendur um að forseti megi ekki skipa ríkisstjórn „innan 8 vikna“. Og hefur hann ekki vald núna til þess að skipa ríkisstjórn, ef honum sýnist það vænstur kostur? Hér er því verið að setja inn í stjórnarskrána grein sem segir akkúrat ekki neitt. Menn verða að muna að hér er verið að semja stjórnarskrá en ekki áramótahugleiðingu. Vilji Alþingi gefa forseta ákveðnar viðmiðunarreglur um stjórnarmyndun getur það gert það með þingsályktun.

Athygli vekur að ekkert er fjallað um afgreiðsluhraða dómsmála, þar sem veruleg þörf er á endurbótum. En nefndin hefur þrátt fyrir margra ára störf hliðrað sér hjá öllum meiriháttar málum.

Vald til bráðabirgðalagasetningar er einnig þrengt í orði og svo kveðið á að þau skuli lögð fram í upphafi þings. Hér kemur fram afar bitur ádeila á núverandi ríkisstjórn, sem taldi það ekki eftir sér að bíða rúman mánuð með að leggja margumtöluð bráðabirgðalög sín fram. Hefðu legið leyndarþræðir milli ríkisstjórnarinnar og stjórnarskrárnefndar hefði slíkt að sjálfsögðu aldrei gerzt. Sér því hver maður að formaður nefndarinnar er að senda forsætisráðherra skeyti sem lesa má út úr að slíkir stjórnarhættir séu ekki bara forkastanlegir nú, heldur megi slíkt aldrei gerast.

Einnig má benda á, að þingrofsréttur forsætisráðherra er verulega þrengdur og þar með gefið sterklega til kynna að ekki veljist ætíð til þess embættis menn er valdi þeirri ábyrgð er lögð sé þeim á herðar með þingrofsréttinum. Hér er hnútunni ekki bara beint gegn Gunnari Thoroddsen forsætisráðherra, heldur líka samstarfsmanni hans Ólafi Jóhannessyni. Sannast sagna sætir undrum, að ríkisstjórnin sitji þegjandi undir skýrslu þessari. Vill nú ekki Morgunblaðið upplýsa landsmenn með því að birta myndir af alnöfnunum báðum, Gunnari Thoroddsen forsætisráðherra og Gunnari Thoroddsen formanni stjórnarskrárnefndar?

Börnin taka völdin

Ein er sú grein sem margir láta líta svo út að sé sjálfsögð og verði að vera samþykkt fyrir þingrof í vor. Hún er um lækkun kosningaaldurs úr 20 í 18 ár. Ég er sannfærður um, að yfirgnæfandi meirihluti þeirra sem nú eru á aldrinum 18 og 19 ára telur sig ekki hafa mótað sér nógu ákveðnar skoðanir til þess að geta greitt atkvæði í þingkosningum. Nefndin hefur, þrátt fyrir langan starfsferil, ekki látið gera neina könnun á þessu fremur en öðru. Hvers vegna þarf að þröngva upp á fólk réttindum sem það ekki vill? Nefndarmenn virðast því ætla að feta í óheillaspor „frændþjóða“ á þessu sviði sem öðru. Ef eitthvað gildir í útlöndum, þá er sjálfsagt að apa það eftir er viðkvæðið nú sem fyrr. Og hafa menn hugleitt að í kjölfar lækkaðs kosningaaldurs kemur lækkaður áfengisaldur? Ekki að það skipti sköpum fyrir fólk á aldrinum 18—19 ára, heldur fara óðum að hægjast heimatökin hjá grunnskólaunglingum að verða sér úti um dreitil. Það hygg ég að yrðu varanlegust áhrif þessarar vanhugsuðu breytingar á kosningaaldri, en kannski ástandið sé orðið svo slæmt að þetta breyti engu. Og ekki verður séð að hér vaki neitt fyrir stjórnarskrárnefnd annað en skinhelgi ein, því kjörgengi til forseta er látið haldast óbreytt við 35 ár. Þannig er til dæmis enginn úr þingflokki Bandalags jafnaðarmanna kjörgengur til forseta. Hvað er það sem gerir menn hæfa til þess að gegna embætti ráðherra, en ekki embætti forseta? Vænti ég þess að þingmenn láti ekki óþolinmóða framagosa úr flokkum sínum villa sér sýn í þessu máli.

Enginn má breyta neinu nema við

Hér á undan hefur verð minnzt á það, sem margir segja helztu ástæðu fyrir tillögum um breytingar á stjórnarskrá nú, að menn vilji reisa sér ævarandi minnisvarða. Raunar ætti þeim sem lesið hafa tillögurnar að vera ljóst að heldur verður sá minnisvarði lítill og ómerkilegur. Ekki er þó þar með sagt, að hann sé ekki vel við hæfi. Áttugasta og þriðja grein tillagna nefndarinnar skýtur stoðum undur minnisvarðakenninguna. Þar er lagt til að um sérhverja breytingu á stjórnarskránni skuli fara fram þjóðaratkvæðagreiðsla. Þetta á þó ekki við um tillögur núverandi nefndar, heldur einungis um þær tillögur sem seinna kunna að vera samþykktar. Hér er með öðrum orðum verið að gera breytingar á stjórnarskránni í framtíðinni mun erfiðari en nú. Ekki fæ ég séð með hvaða rétti Alþingi getur samþykkt slíka grein. Lítill hópur, þ.e. einfaldur meirihluti Alþingis, gæti samkvæmt þessu sett stjórnarskrá án beins samþykkis kjósenda, en ekki má breyta henni nema með samþykki meirihluta kjósenda. Ef slíkt fær staðizt, mætti þá ekki alveg eins ákveða að stjórnarskránni verði ekki breytt nema með samþykki allra kjósenda? Mér virðist að þar sem lýðræði ríkir, sé ekki hægt að setja lög sem ekki má breyta nema með auknum meirihluta (eða í þessu tilfelli meirihluta kjósenda) nema með samþykki jafnstórs meirihluta (hér meirihluta kjósenda). Vilji menn endilega setja slíka grein í stjórnarskrá, verður samkvæmt leikreglum lýðræðisins að leggja tillögurnar undir þjóðaratkvæði. En hér virðist hugsunin vera eins og víða annars staðar í tillögum nefndarformanns: Besta stjórnarformið er að ég ráði öllu, en þegar því sleppir er lýðræðið kannski skást.

Ármann snýr aftur

Ein síðasta grein tillagna nefndarinnar fjallar um kosningu svonefnds ármanns Alþingis. Hlutverk ármannsins á að vera að gæta réttar óbreyttra borgara gagnvart kerfinu. Heldur virðist það skjóta skökku við að vilja einfalda mönnum viðskipti við stjórnkerfið með því að stækka það.

En rökfimin virðist sízt hafa háð nefndarmönnum hér fremur en víðar. Burtséð frá því að engin þörf virðist á slíkum fulltrúa í stjórnarskrá, heldur ætti fremur að kosta kapps að einfalda stjórnarfarið og setja varnagla til þess að gæta réttar almennings, hljómar stöðuheiti fulltrúans heldur tilgerðarlega. Að vísu ber heitið ármaður Alþingis brageyra nefndarmanna fagurt vitni, en spurningar vakna um hvaðan nafngiftin sé komin. Því er fljótsvarað. Hér mun vera vísað til Ármanns á Alþingi, tímarits Baldvins Einarssonar. Ármann þessi var ævaforn bergþurs er ræddi við menn um landsins gagn og nauðsynjar. Skyldi þarna leynast minnisvarðinn óbrotgjarni, listilega falinn?

Sú spurning vaknar þó hvaða skyldur nútímamenn eigi við Ármann þennan. Eitt af yfirlýstum markmiðum nefndarinnar er að færa málfar i nútímalegri búning. Væri þá ekki eðlilegra að nefna þennan tengilið þjóðarinnar við kerfið Albert Alþingis?

Birtist í Morgunblaðinu 9.3. 1983