Eftirlit með ráðherra

Einn af lærdómunum sem Íslendingar hefðu átt að draga af hruninu var að stjórnsýsla þarf að vera formleg. Jafnframt að stjórnmálamenn þurfa aðhald rétt eins og allir aðrir. Það er gráglettni örlaganna, að sá stjórnmálamaður, sem sýndi í verki að hann vildi draga lærdóm af hruninu með því að skipa sérstaka nefnd til þess að fjalla um málið, skyldi einn vera ákærður og dreginn fyrir Landsdóm.

Formið skiptir máli

Dómurinn yfir Geir Haarde hefði auðvitað verið talinn grín ef málið væri ekki allt grafalvarlegt, hann er örugglega eini maður í heimi sem hefur verið dæmdur fyrir að halda ekki fund. Þótt dómurinn hafi vísað frá eða sýknað Geir í öllum hinum alvarlegri ákæruatriðum og sett fundamálið sem einhvers konar dúsu upp í þá sem að ákærunni stóðu stendur það samt eftir að formsatriði skipta máli. Fundi skal halda með formlegum hætti, skrá tilefni þeirra, efni og meginniðurstöður. Þetta er bara eitt dæmi um góða stjórnsýslu, hvort sem er í fyrirtæki eða ríkisstjórn.

Annað atriði sem miklu skiptir er að allar stjórnarathafnir skulu sæta eftirliti. Þetta þýðir auðvitað ekki að ekkert megi ákveða nema spyrja fyrst leyfis heldur að allar formlegar athafnir ráðamanna skulu standast skoðun. Enginn getur haft formlegt eftirlit með sjálfum sér, þó að allir séu ábyrgir gerða sinna. Jafnframt þarf eftirlitsaðilinn að vera óháður framkvæmdavaldinu.

Ábyrgðin á eftirlitshlutverkinu með framkvæmdavaldinu, þ.e. ríkisstjórn og ráðherrum, liggur að stórum hluta hjá Alþingi, beint eða óbeint. Í raun er það stjórnarandstaðan sem hefur sinnt slíku hlutverki, en það hvorki þarf né á að vera svo.

Eftirlit þingmanna

Skýrslur Alþingis benda til þess að um þrír fjórðu hlutar allra fyrirspurna til ráðherra komi frá stjórnarandstöðuþingmönnum. Í slíkum fyrirspurnum er oft broddur, þær fela í sér óbeina gagnrýni. Í utandagskrárumræðum er gagnrýnin yfirleitt bein og það kemur ekki á óvart að um 90% þeirra eru að frumkvæði stjórnarandstöðunnar. Annað úrræði til þess að beita aðhaldi er að biðja um opinn nefndarfund um tiltekið málefni. Langoftast er gagnrýni þingmanna af pólitískum toga, menn greinir á um stefnu án þess að í skyn sé gefið að nokkur hafi brotið lög. Kannski er Landsdómsmálið eitt fárra tilvika í Íslandssögunni þar sem þingmenn sáu ekki skilin þar á milli. Hér kann líka að ráða að þingið ræður ekki yfir nægilega mörgum aðferðum til þess að láta í ljós vanþóknun á gerðum ríkisstjórnar og ráðherra.

Hvernig á þingið að bregðast við þegar því virðist að ráðherra hafi brotið góðar stjórnsýsluhefðir og reglur? Þingmenn kunna að vera í erfiðri stöðu þar sem ráðherrann sem um ræðir er í þeim hópi sem myndar meirihluta. Hann er með öðrum orðum félagi og jafnvel vinur margra í meirihlutanum. Þó að lög og reglur eigi að ná yfir bæði vini og óvini er flestum engu að síður erfitt að refsa vini sínum eða jafnvel finna að hans háttalagi. Þó að sagt sé að vinur sé sá sem til vamms segir, munu fæstir stjórnmálamenn kunna slíkum aðfinnslum vel. Þeir safna um sig jábræðrum og –systrum og ráðgjöf til þeirra á oft meira skylt við bergmál en yfirvegað álit.

Tæki þingsins

Þingmenn geta sem fyrr segir veitt visst aðhald með fyrirspurnum. Almennt er litið svo á að ráðherra sé skylt að svara fyrirspurnum þingmanna, en ekki er í lögum kveðið á um að vanræksla á að svara fyrirspurn skuli varða refsiábyrgð. Í Noregi er upplýsingaskylda ríkisstjórnar gagnvart þingi lögfest í stjórnarskrá og í Danmörku er það lýst refsivert ef ráðherra gefur þinginu rangar eða villandi upplýsingar. Hér á landi eru ekki sambærileg lagaákvæði, en almennt er það skilningur þingmanna að ráðherra beri að segja þinginu satt. Nokkur dæmi eru um annað frá undanförnum árum. Flestir eru sammála um að ósannsögli eða jafnvel „hvít lygi“ séu engum ráðherra til framdráttar eða álitsauka, jafnvel þó að athæfið hafi ekki haft aðrar afleiðingar.

Tillaga um vantraust á ráðherra eða ríkisstjórn er sterkasta aðferð þingmanna til þess að láta í ljós vanþóknun. Vantrauststillögur á ríkisstjórn í heild eru nokkuð algengar, en slík tillaga hefur aðeins verið samþykkt hér á landi árið 1950. Tveir fyrstu ráðherrar Íslands voru reyndar felldir með vantrausti, þeir Hannes Hafstein og Björn Jónsson. Lagðar hafa verið fram tillögur um vantraust á einstaka ráðherra en alltaf felldar: Árið 1918 kom fram tillaga um vantraust á tvo af þremur ráðherrum í stjórn Jóns Magnússonar, árið 1933 á Magnús Guðmundsson dómsmálaráðherra og árið 1954 á Bjarna Benediktsson menntamálaráðherra, fyrst og fremst vegna embættisveitinga hans.

Vakni grunur um afglöp einstaks ráðherra í starfi er eðlilegra að gera tillögu um vantraust á hann einan en ríkisstjórnina í heild. Veikara úrræði væri að þingið samþykkti vítur á ráðherra (eða þingmann ef svo ber undir). Tillögur af því tagi eru í danska þinginu kallaða næse og þykja ekki skemmtilegar að hafa á bakinu. Á Bandaríkjaþingi er talað um Censure. Dæmi eru um að slík tillaga hafi vængbrotið þá sem fyrir verða, til dæmis Joe McCarthy öldungadeildarþingmann, sem stóð fyrir ofsóknum á hendur meintum kommúnistum í Bandaríkjunum.

Óháður aðili

Ef eftirlit með ráðherrum á að vera skilvirkt og raunverulegt er nauðsynlegt að það sé í formlegum farvegi. Annars er hætt við að það verði innhaldslítið karp, þar sem hvor aðili um sig heldur fram sínum málstað, án þess að hlusta á gagnstæð rök. Staða þingsins er þá veik til þess að taka afstöðu og meta hve alvarleg yfirsjónin kann að vera.

Ráðherra getur með ýmsum hætti misbeitt valdi sínu og notað það svo til þess að þagga niður brotið, í skjóli þess að hann er yfirmaður þeirra sem um það geta upplýst. Enn alvarlegri er staðan ef ráðherra vill nota vald sitt til þess að hafa áhrif á rannsókn máls eða spilla sönnunargögnum. Ráðherrar geta einnig fyrirgert trausti með því að gefa þinginu rangar eða villandi upplýsingar. Breytir þar engu þó að ráðherrann sjálfur átti sig ekki á broti sínu. Slíkt gæti leitt til trúnaðarbrests milli þingsins og ráðherra, auk þess sem hætta væri á því röng upplýsingagjöf ráðherra gæti leitt til óvandaðrar málsmeðferðar á þinginu. Ráðherrar bera auðvitað líka ábyrgð á verkum starfsmanna sinn í flestum tilvikum, nema ráherrarnir sjálfir hafi verið blekktir.

Vegna þess hve erfitt það kann að reynast þingmönnum að veita félögum sínum aðhald er mikilvægt að til sé óháður aðili sem annist slíkt í umboði þingsins. Á Íslandi eru tvær stofnanir sem vinna að slíkum málum: Ríkisendurskoðun og umboðsmaður Alþingis. Umboðsmaður hefur í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Skal hann m.a. gæta þess að stjórnsýsla fari fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Embætti umboðsmanns er lögum samkvæmt sjálfstætt og óháð fyrirmælum frá Alþingi. Hann ræður með hvaða hætti hann vinnur að athugun mála innan ramma laga um embættið. Hann gefur stjórnvöldum kost á að skýra mál sitt og beinir álitum sínum að þeim.

Í skýrslu vinnuhóps sem forsætisnefnd Alþingis fól árið 2009 að fara yfir lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu segir: „Ef umboðsmaður telur að athöfn stjórnvalds brjóti í bága við lög eða að brotið hafi verið gegn vönduðum stjórnsýsluháttum lýkur hann málinu með áliti þar sem fundið er að athöfninni. … Þær viðmiðanir sem umboðsmaður beitir við eftirlitið takmarkast ekki við lagakröfur heldur er honum einnig ætlað að skoða vinnubrögð í stjórnsýslunni í ljósi krafna um vandaða stjórnsýsluhætti. Hugtakið vísar fremur til embættislegra dygða en lagaskyldu stjórnvalda, þar sem atriði eins og virðing, réttlæti og sanngirni eru höfð að leiðarljósi. Um leið og þetta hlutverk víkkar út heimild og skyldur umboðsmanns til eftirlits með athöfnum stjórnvalda gerir það starf hans óneitanlega vandasamara.“

Umboðsmaður getur gefið Alþingi sérstaka skýrslu ef hann verður var við stórvægileg mistök eða afbrot stjórnvalds, en þá heimild hefur umboðsmaður aldrei notað til þessa. Mikilvægt er að í athugun sinni á stjórnsýsluháttum ráðherra gæti umboðsmaður andmælaréttar, jafnræðis og meðalhófs, en jafnframt þarf hann að gæta þess að ráðherrar eru ekki og mega aldrei verða ofar lögum og reglum.

Greinin birtist í Vísbendingu 8. september 2014

Færðu inn athugasemd

Skráðu umbeðnar upplýsingar að neðan eða smelltu á smámynd til að skrá þig inn:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Breyta )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Breyta )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Breyta )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Breyta )

Tengist við %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.